真钱二八杠

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  在国际金融经营模式逐渐由分业经营向混业经营转变的趋势下,为适应我国金融业对外国际化步伐的加快,我国金融业经营方式也开始出现从单一的分业经营向与混业经营并存的格局,从而产生了以银证合作、银保合作、保证合作等交叉方式经营的金融控制公司,业务领域涵盖银行业、证券业、保险业、信托业等。而我国目前金融机构的监管体制还是建立在分业监管的基础上,对于金融控股公司的混业监管难免存在不适宜之处,表现在反洗钱监管方面还有法律法规未覆盖、系统约束力低、关联交易监测分析要求高、风险传递性快等难点,亟待关注。
  一、我国金融控股公司发展的历史沿革及现状
  金融控股公司是指在同一控制权下,完全或者主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模提供服务的金融集团。金融机构控股集团是从事多元化金融业务的控股公司。
  (一)制度沿革。1992 年以前,我国实行的是混业经营体系。1992 年以后,国务院明确了我国金融业实行分业经营的基本思路和框架。1999年8 月,人民银行与证监会下发了《证券公司进入银行间同业市场的规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场的规定》。允许符合条件的证券公司与基金管理公司进入银行同业拆借市场和国债回购市场,允许证券公司向商业银行申请股票质押贷款,金融行业在政策上向混业经营迈进一步。2001 年7 月,人民银行发布《商业银行中间业务暂行规定》,商业银行经批准可以开办代理证券业务和财务顾问等投资银行业务,一定程度上预示着我国将逐步走向现代金融混业经营模式。2004 年9 月,国务院原则上同意商业银行发展基金业务和建设基金公司,保险公司资金则可以直接进入股市。这一系列的改革措施,为金融控股公司的发展奠定了政策和法律基础。
  (二)主要模式。我国目前金融控股公司主要形成了三类模式:第一类是纯粹性金融控股公司。其自身并没有经营性业务,而是通过其所控股的子公司来进行经营行为,如中信控股有限责任公司、光大集团、平安集团;第二类是经营性金融控股公司。自身经营金融业务的金融机构通过向其他类型的金融机构投资或者控股来实现,如中银国际控股公司、中国建设银行国际金融有限公司;第三类是产融结合型金融控股公司。是由原来的工业或者商业企业向金融机构进行投资或者控股来实现的,如山东电力集团、海尔集团、云南红塔集团等。
  (三)反洗钱监管体系。目前,我国没有针对金融控股公司监管的专门立法,法律法规也没有针对金融控股公司的明确条文,反洗钱监管规范性文件中也没有将金融控股公司纳入监管范围,未启动对金融控股公司的反洗钱监管。对金融控股公司反洗钱监管现阶段主要通过分别对银行、证券、保险机构反洗钱监管法律法规分行业开展。
  二、金融控股公司反洗钱监管中的难点
  (一)反洗钱法律法规体系尚未涵盖金融控股公司。当前,我国通过制定并颁布实施“一法四规”等一系列反洗钱法律法规、部门规章、规范性文件等逐步建立了反洗钱法律法规体系,但这些反洗钱法律法规中,并未将金融控股公司纳入监管范围,同时我国尚未制定针对金融控股公司的反洗钱监管专门制度,使得对金融控股公司开展反洗钱监管尚无明确的法律依据,人民银行对金融控股公司开展反洗钱监管检查也无法律授权,金融控股公司的反洗钱监管存在盲区。
  (二)分业监管模式下反洗钱监管的系统性约束力不足。在我国当前“分业经营、分业监管”的金融制度下,金融控股公司通过设立或控制从事不同行业的金融机构,一方面实现扩张经营范围、满足自身发展的需要,另一方面能够有效分散和规避多重监管压力。人民银行虽然肩负反洗钱法定监管职责,但目前只能对金融控股公司下属的银行、证券、保险等传统金融业务实施反洗钱监管,在“法无授权不可为”的原则下,无法对金融控股公司整体开展自上而下及跨行业的反洗钱综合监管与评估,反洗钱监管的系统性约束力被弱化。
  (三)关联交易的监测分析存在遗漏风险。金融控股公司涵盖银行、证券、保险、信托等不同金融业务领域,同一客户在同一金融控股公司所属子公司之间可完成银行、证券、保险、信托等多项业务,根据现行监管制度要求,从事金融业务的各子公司将分别对客户交易情况进行监测分析和上报,而作为母公司的金融控股公司却无需对客户在集团内完整的关联交易链条进行分析和上报,影响了反洗钱异常交易监测的全面性和有效性,反洗钱监测分析存在遗漏风险。
  (四)子公司之间内控机制及风险防范能力存在差异,易发生风险传递。金融控股公司涉及银行、证券、保险、信托等金融业务中的至少两个领域,有的还同时涉足房地产、旅游、贸易等产业,而不同行业对反洗钱的认知程度却存在差异,造成同一金融控股公司下的子公司之间反洗钱内控机制建设和风险防控能力参差不齐。如从全国范围来看,金融机构反洗钱意识和重视程度远高于特定非金融机构和其他行业;银行业金融机构对反洗钱工作的重视程度普遍高于保险行业;全国性、大型金融机构的反洗钱内控机制建设又普遍比地方性、小型金融机构完善。如果金融控股公司某一个部门或子公司出现问题,风险就会传递到其他部门,导致整个控股公司的形象、声誉和信用能力受到损害,最终可能影响控股公司总体稳定性。如某金融控股公司的保险机构未严格落实客户身份识别制度,而该客户又通过保单抵押贷款、房屋贷款买卖等一系列金融交易,使非法资金混入金融体系,完成洗钱行为,该金融控股公司的保险、银行、房地产等子公司都将面临反洗钱行政处罚。
  (五)广泛的经营范围和复杂的关联交易增加了监管难度。随着金融控股公司综合经营的深度融合,其复杂的内部结构和大量的关联交易,大大增加了人民银行反洗钱监管难度。对金融控股公司开展反洗钱监管,监管人员不仅要具备银、证、保等金融领域的专业知识,还需掌握和了解房地产买卖、汽车交易、法律公证等相关知识,才能在检查中深入了解金融控股公司各类业务处理流程,查找和分析其反洗钱业务存在的系统性和流程性的风险隐患。当前监管部门受人员知识结构等因素的影响,对金融控股公司开展反洗钱监管难度较大。
  三、国外金融控股公司监管经验借鉴
  (一)西方发达国家金融控股公司的主要经验和监管模式。当前西方发达国家的金融控股公司主要有三种模式:以美国为代表的纯粹型金融控股公司,以英德为代表的金融机构控股的金融控股公司和产融结合型金融控股公司。我国也存在对应模式的金融控股公司,所以充分借鉴国外发达国家对金融控股公司的监管经验,对我国具有现实参考意义。
  1. 美国对金融控股公司的监管模式。美国1999 年通过的《金融服务现代化法案》允许银行公司、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透,标志着混业经营发展模式的开始,法案实施第一年就有508 家银行持股公司被选为金融控股公司,并成为金融业的主要经营模式。美国对金融控股公司采取综合监管与分业监管相结合的方式,构建了伞式监管结构,突出功能性监管的原则性要求。伞式监管结构体现了美联储(FRB)全面负责对金融控股公司的监管,监督检查其总体情况,对其子公司可进行有限制的监管并行使裁决权。金融监理局等银行监管机构、证券交易委员会,以及州保险厅,分别对银行、证券、保险等子公司进行分业监管,各监管机构如果认为美联储的限制监管不适当,可优先行使自己的裁决权。监管机构之间建立了必要的信息沟通协调机制,及时沟通相关的监管信息,促进对被监管机构总体情况的全面掌握。注重对法人机构的系统性监管,通过对法人内控机制的健全性检查,促进对监管要求的系统性执行。美国监管模式体现的是混业经营金融监管体制与分业监管(包括不完全分业监管)体制的对应关系。
  2. 英国对金融控股公司的监管模式。英国自1986 年“大爆炸”式金融改革以来,跨领域的金融控股公司逐渐形成,主要是由英国的清算银行通过兼并收购其他金融的方式。英国对金融控股公司的监管改变了之前由9 家监管机构按业务类型分业监管的格局,成立了金融监管局,综合协调各方面的监管工作,承担主要的监管职责,对银行业、证券业、保险业实施监管,并对信用机构、交易所及决算机构负责。1997 年,金融监管局、英格兰银行和英国财政部共同达成了协调性文件,三方分工协作,及时沟通共享信息资源,实现对金融控股公司和子公司的全面系统监管。英国监管模式是一种纯粹的功能性监管,体现的是混业经营金融监管体制与统一监管体制的对应关系。
  (二)对我国金融控股公司监管的启示
  1. 调整金融监管模式与现行金融组织模式相适应是监管实施的前提。国外对金融控股公司的监管模式都是与混业经营模式的发展相适应,并在监管结构与监管对象方面进行调整,以达到对金融控股公司的全面系统监管。而我国目前虽然还没有依法设立的金融控股公司,但是已经出现如平安集团、中信集团等金融控股公司的形式,金融监管还是按照分业经营、分业监管的模式,存在对纯粹性金融控股公司监管的真空地带,需要从监管框架、监管分工、监管对象等方面进行具体明确,避免监管套利行为的发生。
  2. 完善的金融控股公司监管法律体系是监管实施的有力保障。对金融控股公司监管的推行必须从法律层面进行系统性规定,以现行金融监管法律制度为基础,针对金融控股公司主要模式的组织结构特点,出台相应的金融监管办法,提出总体监管原则,赋予监管主体监管权力和被监管者应履行的义务,明确监管分工、监管范围、监管方式和监管手段,为有效实施监管提出法律制度保障。
  3. 搭建金融监管协调机制是监管实施的必然选择。面对金融控股公司涵盖业务范围广的特点,单独依靠某一监管机构实施监管既不符合实际需求,也无法实现全面的监管,需要多业务监管机构的通力合作,在针对各业务开展监管的同时进行必要的信息交互,以达到对总体情况的准确掌握,积极搭建金融监管部门的沟通协调机制是必然选择。通过协调机制的作用,充分提高监管资源的有效利用率,促进监管信息的横向沟通,有利于对金融控股公司系统性问题的发现和整改。
  四、促进我国对金融控股公司反洗钱监管的相关建议
  (一)修订完善反洗钱规章制度,建立金融控股公司反洗钱监管的制度框架。从当前我国金融机构的发展、国际组织对反洗钱工作的要求等方面看,加强对金融控股公司的反洗钱监管显得尤为必要。然而我国当前金融控股公司反洗钱监管制度定位的缺失,严重制约了对金融控股公司反洗钱监管,为此修订完善金融控股公司反洗钱监管制度势在必行,主要应当从以下两个方面来着手实施。一是在《金融机构反洗钱规定》中将金融控股公司纳入反洗钱监管范围,启动对金融控股公司的反洗钱监管。二是在《客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》、《大额交易和可疑交易报告管理办法》等反洗钱制度的后续修订中增加对金融控股公司监管的有关要求。
  (二)建立洗钱风险评估指标体系,构筑坚实的洗钱风险防范壁垒。一是根据金融控股公司的行业发展特点,由人民银行总行与各行业监管部门密切合作,同时发挥行业协会的作用,制定分行业的反洗钱工作指引或操作细则,针对资金流动、可疑交易报告规模、结构、类型研究设计一套洗钱风险预警和评估体系以及可量化的评估指标,增强对各行业反洗钱工作的指导性。二是督促金融控股公司将反洗钱工作纳入全面风险管理和公司治理体系,建立健全风险为本的反洗钱防控机制,在集团层面建立反洗钱领导机构和内控制度,明确集团董事会、高级管理层的反洗钱职责,将反洗钱理念融入集团的合规文化范畴,并在稽核、审计等集团监督活动中嵌入反洗钱要求。同时,要求控股公司建立对辖属子公司反洗钱风控体系的评估机制,在对分支机构评估的基础上,对子公司履行反洗钱义务情况进行监督检查,有效管控子公司反洗钱合规风险,从集团层面贯彻风险为本反洗钱理念。
  (三)加强与各相关部门之间的合作,促进监管信息的共享。针对金融投股公司涉及行业面广、信息交流不对称、跨行业监管成本高等诸多客观因素,为保证反洗钱监管制度的可行性及提高监管效率,建议人民银行与各行业监管部门、行业协会以联席工作会议为契机,明确行业主管部门、自律组织在反洗钱监管中的职责,充分发挥行业主管部门、自律组织在反洗钱监管方面的作用,加强行业主管部门、自律组织与国家反洗钱主管部门之间的沟通联系和信息交流,形成监管合力,真正建立起优势互补、资源共享、协调一致的金融控股公司的反洗钱组织机构与协调机制,充分运用日常监管获得的机构信息,提高反洗钱监管效率。
  (四)创新监管手段,加强金融控股公司反洗钱监管。一是鉴于金融控股公司的重要性,建议由人民银行总行从法人监管角度直接对金融控股公司总部实施监管。而各分支机构则从属地管理角度对金融控股公司辖属子公司(法人)及子公司的分支机构分别实施监管。二是建立反洗钱独立审计制度。独立审计相对于企业内部审计而言具有以下优势:独立性、具有高素质的审计人员、丰富的市场经验、专业的审计工具、更好地贯彻以风险为基础的合规制度、审计结果对监管部门更具有参考价值。人民银行应推动反洗钱义务主体聘请专门的独立审计机构对自己是否符合反洗钱法规要求进行审计, 人民银行在对反洗钱义务主体进行检查和评价时, 也会参考独立审计部门出具的审计意见。 
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